На первый взгляд законопроект выглядит как техническая поправка к закону «О связи». Его подают как меру для развития отрасли, расширения покрытия и устранения «избыточных местных барьеров». Но если сказать совсем просто, смысл у него другой: он запрещает регионам и муниципалитетам устанавливать дополнительные меры защиты граждан при размещении вышек связи, антенн и другого радиоэлектронного оборудования, если таких мер прямо нет на федеральном уровне. И именно в этом заключается главная проблема.
По сути, законопроект предлагает забрать у местной и региональной власти право учитывать реальные условия конкретной территории и реальные опасения людей. Сегодня в ряде случаев субъекты Федерации и муниципалитеты устанавливают более осторожные правила: дополнительные расстояния до жилых домов, школ, детских садов, больниц, ограничения для отдельных зон, более внимательный порядок согласования. Законопроект предлагает все это отменить, если такие требования не закреплены на федеральном уровне. То есть местная власть должна будет сказать гражданам: мы вас слышим, но защитить не можем, потому что федеральный закон нам это запретил.
Именно поэтому данный законопроект нельзя рассматривать как нейтральную «настройку» законодательства. Это не техническая правка. Это перераспределение полномочий в пользу операторов связи и в ущерб правам жителей. Там, где сегодня местные власти еще могут действовать осторожно и учитывать мнение населения, после принятия закона такой возможности станет гораздо меньше.
Особую тревогу вызывает то, что федеральные нормы сами по себе далеко не всегда обеспечивают достаточный уровень безопасности и общественного доверия. Даже если исходить из действующих минимальных требований, в отдельных случаях допустимые расстояния до жилья выглядят крайне небольшими. Для людей совершенно естественно считать, что размещение мощного оборудования связи в непосредственной близости от дома, где живут семьи, дети, пожилые люди, не должно допускаться только потому, что формально выдержан минимальный федеральный норматив. Когда речь идет о здоровье, о постоянном воздействии, о повседневной среде проживания, граждане вправе ожидать не минимальной, а повышенной защиты.
Здесь важно сказать честно: вопрос не сводится к тому, доказан или не доказан вред в каждом конкретном случае. Государство обязано действовать не только тогда, когда вред уже бесспорно установлен, но и тогда, когда есть разумные основания для осторожности. Это обычный принцип здравого смысла: если речь идет о возможном воздействии на здоровье человека, особенно в жилой застройке, возле детских учреждений, школ, поликлиник, домов престарелых, то лучше предусмотреть запас безопасности, а не сводить все к минимально допустимым цифрам. Тем более в условиях, когда растет плотность инфраструктуры связи, увеличивается число источников излучения и суммарная нагрузка на городскую среду становится все более сложной.
Сторонники законопроекта говорят, что оборудование размещается с соблюдением санитарных требований. Но на практике этого аргумента недостаточно. Формальное соблюдение федерального минимума еще не означает, что размещение действительно разумно, социально приемлемо и безопасно с точки зрения длительного проживания людей рядом с объектом. Санитарная оценка — важный инструмент, но она не может подменять собой более широкий подход, учитывающий особенности территории, плотность застройки, наличие социальных объектов, рельеф, ветровые условия, жалобы населения, а также накопительный эффект от нескольких объектов связи в одном районе. Местные власти как раз и нужны для того, чтобы смотреть на ситуацию не только на бумаге, но и в реальной жизни.
Надо понимать и еще одну вещь. Россия — огромная страна. У нас действительно много земли. Во многих случаях нет никакой объективной необходимости ставить такие объекты максимально близко к жилым домам, если есть возможность разместить их дальше, безопаснее и с меньшим социальным конфликтом. Да, связь нужна. Да, инфраструктуру нужно развивать. Но развитие связи не означает, что удобство операторов должно автоматически ставиться выше интересов жителей. Вопрос не в том, нужны ли нам современные сети. Вопрос в том, как именно их развивать: за счет людей или с уважением к людям.
Именно здесь видно, насколько законопроект односторонний. Он исходит из логики, что любое дополнительное местное ограничение — это почти всегда помеха. Но это неверный подход. Очень часто местные ограничения возникают не из бюрократического каприза, а потому что именно на местах власть сталкивается с конкретными жалобами граждан, знает плотность застройки, видит реальные риски и понимает, где размещение объекта вызовет особенно острый конфликт. Для одного региона, муниципалитета или даже микрорайона вопрос может быть чувствительным, а для другого — нет. Универсальная федеральная норма не может учесть все это в полной мере.
Более того, именно местное самоуправление по своей природе должно быть ближе к людям. Если жители выходят с обоснованными возражениями, если родители не хотят видеть вышку рядом с детским садом, если жители квартала требуют более серьезной дистанции до многоквартирного дома, то нормальная власть должна иметь возможность на это реагировать. Законопроект фактически говорит обратное: мнение людей может быть услышано, но учесть его в виде реальных правил нельзя, если федеральный центр такого правила не предусмотрел. Это заметно ослабляет сам смысл местного самоуправления.
Есть и правовая сторона вопроса. Конституционные гарантии касаются не только полномочий Федерации в сфере связи, но и права граждан на охрану здоровья, на благоприятную среду проживания, на участие в решении вопросов местного значения. Нельзя толковать федеральные полномочия так широко, чтобы они полностью вытесняли возможность дополнительной защиты населения на местах. Когда федеральный закон устанавливает минимальные требования, это должно быть нижней границей, а не потолком, выше которого уже нельзя подняться ради защиты людей. Иначе получается странная ситуация: чем внимательнее регион или муниципалитет относятся к интересам жителей, тем жестче их ограничивает федеральный законодатель.
Не менее важно и то, что законопроект создает очень опасный сигнал для общества. Он показывает, что при столкновении интересов отрасли и опасений граждан государство готово встать прежде всего на сторону отрасли. Не случайно объяснительная записка почти полностью написана языком удобства для операторов: развитие инфраструктуры, устранение препятствий, единообразие регулирования, доступ к объектам. Все это важно, но почти ничего не сказано о праве людей на повышенные гарантии безопасности там, где речь идет об их домах и дворах. Со стороны это выглядит как победа узкого отраслевого интереса над интересами населения.
При этом нельзя сказать, что без такого закона связь в России развиваться не сможет. Это просто неправда. Связь развивается и при наличии дополнительных местных требований. Вопрос лишь в том, что операторам удобнее работать по более мягким и единым правилам. Но удобство бизнеса само по себе не является достаточным основанием для ослабления защиты граждан. Тем более когда речь идет о таких чувствительных объектах, как источники электромагнитного излучения рядом с жильем. Если где-то местные акты действительно избыточны или плохо написаны, их можно точечно исправлять, оспаривать, обсуждать. Для этого не нужно вводить общий запрет на дополнительную защиту по всей стране.
Практические последствия принятия закона тоже легко предсказать. Конфликтов станет не меньше, а больше. Жители будут видеть, что вышки и оборудование можно размещать ближе к дому, а местная администрация уже не вправе установить более осторожный режим. Это усилит недоверие и к власти, и к самой цифровой инфраструктуре. Вместо спокойного и продуманного развития отрасли мы получим ощущение навязывания решений сверху. Там, где сегодня муниципалитет еще может сыграть роль посредника и защитника интересов жителей, завтра он будет вынужден разводить руками.
Отдельно стоит обратить внимание на переходную норму законопроекта. Регионам и муниципалитетам предлагается за шесть месяцев привести свои акты в соответствие с новой нормой. Иными словами, все дополнительные местные гарантии, которые сейчас где-то существуют, могут быть быстро отменены. Это значит, что законопроект не просто фиксирует новый подход на будущее, а запускает реальный демонтаж уже действующих защитных механизмов. Для жителей это будет означать не сохранение статус-кво, а ухудшение положения.
С нашей точки зрения, правильный подход должен быть иным. Если федеральный центр хочет упорядочить сферу, он должен не запрещать регионам и муниципалитетам быть осторожнее, а, наоборот, закрепить минимальные федеральные стандарты и дать право устанавливать более строгие требования там, где это оправдано плотностью застройки, наличием социальных объектов, особенностями местности и запросом населения. Это был бы баланс между развитием связи и защитой людей. Связь действительно нужна, но она не должна строиться по принципу «быстрее и дешевле любой ценой».
Поэтому данный законопроект в предлагаемом виде поддерживать нельзя. Он ослабляет возможности защиты граждан, ограничивает роль местной и региональной власти, игнорирует принцип предосторожности в вопросах здоровья, создает перекос в пользу отраслевых интересов и ведет к отмене уже действующих местных мер безопасности. В стране с такой огромной территорией, как Россия, нет оснований насильно загонять все решения в жесткий федеральный минимум и запрещать на местах более ответственный подход. Если государство действительно хочет развивать связь в интересах общества, оно должно искать баланс. А этот законопроект баланс как раз разрушает.
2. Образец замечаний и предложений разработчикам с инструкцией
1) На сайте https://regulation.gov.ru/projects/168137/ авторизовавших по логину и паролю (не у всех срабатывает) или через Госуслуги. Прямо на этой странице в разделе "ВАШИ ПРЕДЛОЖЕНИЯ". Скопируйте туда наш текст, что мы разместили ниже.
2) Послав на электронную почту автору n.strakhova@digital.gov.ru
На сайте вы увидите такую таблицу:
Законопроект в представленной редакции не поддерживается и нуждается в существенной доработке.
Проектом предлагается установить, что нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты, регулирующие размещение сооружений связи, средств связи и радиоэлектронных средств, не могут содержать положения о минимальных расстояниях до зданий, сооружений и иных объектов, а также иные территориальные запреты и ограничения, если такие ограничения не предусмотрены федеральным законодательством.
Указанное решение в предложенной редакции является чрезмерно широким и несбалансированным, поскольку фактически лишает субъекты Российской Федерации и органы местного самоуправления возможности принимать дополнительные меры защиты граждан с учетом особенностей конкретной территории, плотности жилой застройки, наличия вблизи объектов образования, здравоохранения, социального обслуживания, рекреационных территорий и иных мест массового пребывания граждан.
При этом в проекте не предложен никакой компенсирующий механизм федерального уровня, который бы:
Таким образом, проект в текущем виде создает правовой перекос в пользу упрощения размещения объектов связи без надлежащего учета конституционно значимых ценностей, связанных с охраной здоровья граждан, благоприятными условиями проживания населения и полномочиями публичной власти на местах по защите интересов жителей.
Формулировка проекта предусматривает абсолютный запрет на установление субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями дополнительных требований к размещению объектов связи, включая минимальные расстояния и иные ограничения применительно к отдельным территориям.
Такая редакция представляется избыточной по следующим причинам.
Во-первых, она не разграничивает:
Во-вторых, используемое в проекте выражение
«иные запреты и ограничения их размещения, устанавливаемые применительно к отдельным территориям»
является чрезмерно широким и правонеопределенным. В такой формулировке под запрет могут подпасть не только явно избыточные ограничения, но и разумные меры предосторожности в отношении жилых кварталов, территорий школ, детских садов, медицинских организаций, объектов социального обслуживания и иных чувствительных территорий.
В-третьих, проект не учитывает, что федеральные требования могут носить минимальный, а не исчерпывающий характер, и сами по себе не исключают необходимости более тщательного регулирования на территориях с высокой плотностью населения.
Предлагается отказаться от абсолютного запрета и заменить его запретом только на необоснованные и произвольные ограничения, одновременно сохранив возможность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований устанавливать дополнительные требования в целях защиты жизни и здоровья граждан при наличии соответствующего обоснования.
Предлагается изложить пункт 11 статьи 6 в следующей редакции:
«11. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты, которыми устанавливаются порядок и (или) условия размещения сооружений связи и (или) средств связи, радиоэлектронных средств и (или) требования к такому размещению, не могут содержать необоснованные и дискриминационные запреты и ограничения размещения указанных объектов.
Дополнительные требования к размещению сооружений связи и (или) средств связи, радиоэлектронных средств, в том числе требования о минимальном расстоянии до жилых зданий, объектов образования, здравоохранения, социального обслуживания, детских и спортивных площадок, территорий рекреационного назначения и иных территорий массового пребывания граждан, могут устанавливаться законами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами в целях защиты жизни и здоровья граждан, обеспечения благоприятных условий проживания населения, охраны окружающей среды, сохранения объектов культурного наследия и обеспечения безопасности эксплуатации зданий и сооружений, если такие требования:
Указанная редакция позволяет одновременно решить две задачи:
Проектом предлагается фактически отменить действующие региональные и муниципальные ограничения, однако не предлагается федеральная методика, которая бы устанавливала единые критерии оценки допустимости размещения объектов связи вблизи жилой застройки и социальных объектов.
Без такой методики реализация проекта приведет к тому, что действующие меры защиты будут отменяться, а единых федеральных правил, учитывающих особенности жилой среды, суммарную нагрузку и территориальную специфику, создано не будет.
В связи с этим предлагается дополнить законопроект новой статьей следующего содержания:
«Статья 2. Правительству Российской Федерации в срок не позднее шести месяцев со дня вступления в силу настоящего Федерального закона утвердить методику определения условий размещения сооружений связи и (или) средств связи, радиоэлектронных средств в границах жилой застройки и на территориях, прилегающих к объектам образования, здравоохранения, социального обслуживания, физической культуры и спорта, а также на иных территориях массового пребывания граждан.
Указанная методика должна предусматривать:
Проектом предусмотрено, что региональные и муниципальные акты должны быть приведены в соответствие с новой нормой не позднее шести месяцев со дня вступления закона в силу.
Такой подход представляется преждевременным и необоснованным, поскольку:
Предлагается изложить переходное положение в иной редакции, увязав его с утверждением федеральной методики.
Предлагаемая редакция переходной статьи:
«Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты, которыми устанавливаются порядок и (или) условия размещения сооружений связи и (или) средств связи, радиоэлектронных средств и (или) требования к такому размещению, подлежат приведению в соответствие с пунктом 11 статьи 6 Федерального закона от 7 июля 2003 года № 126-ФЗ „О связи“ (в редакции настоящего Федерального закона) в течение двенадцати месяцев со дня утверждения Правительством Российской Федерации методики, предусмотренной статьей 2 настоящего Федерального закона.
До истечения указанного срока действующие нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты применяются в части, не противоречащей федеральным законам.»
Законопроект затрагивает вопросы, непосредственно связанные с размещением объектов связи вблизи мест проживания граждан. Вместе с тем в проекте полностью отсутствуют нормы, обеспечивающие открытость информации о таких объектах, их параметрах и результатах санитарно-эпидемиологической оценки.
В целях снижения социальной напряженности и повышения доверия к принимаемым решениям предлагается дополнить статью 6 новым пунктом 12 следующего содержания:
«12. При размещении сооружений связи и (или) средств связи, радиоэлектронных средств в границах жилой застройки оператор связи либо иное лицо, обеспечивающее размещение соответствующего объекта, обязано обеспечить размещение в общедоступной информационной системе сведений о месте размещения объекта, реквизитах санитарно-эпидемиологического заключения, расчетных уровнях электромагнитного излучения, а после ввода объекта в эксплуатацию — сведений о результатах инструментальных измерений.»
Данное предложение напрямую связано с предметом законопроекта, поскольку если проект направлен на упрощение размещения объектов связи, то одновременно должны быть усилены гарантии информированности граждан.
В тексте законопроекта статья 6 Федерального закона «О связи» дополняется пунктом 11, тогда как в пояснительной записке указано, что законопроектом предлагается дополнить статью 6 пунктом 1.1.
Указанное расхождение необходимо устранить, поскольку оно создает юридико-техническую неопределенность.
Предлагается привести текст законопроекта и пояснительную записку в полное соответствие друг другу, указав единый номер добавляемого структурного элемента.
Пояснительная записка содержит общий тезис о наличии региональных и муниципальных ограничений, затрудняющих развитие инфраструктуры связи, однако не содержит:
Предлагается доработать пояснительную записку и дополнить ее:
С учетом изложенного предлагается не поддерживать законопроект в текущей редакции и доработать его по следующим направлениям:
Предлагаемое регулирование не является оптимальным способом решения заявленной проблемы, поскольку оно устраняет возможные затруднения в размещении объектов связи самым жестким и наименее сбалансированным способом — не через выработку единых критериев допустимости и пресечение необоснованных ограничений, а через фактическое лишение регионального и местного уровня возможности учитывать реальные особенности территории и дополнительные риски для населения. Оптимальное регулирование должно обеспечивать баланс между развитием инфраструктуры связи, полномочиями публичной власти и правами граждан на охрану здоровья и благоприятные условия проживания, тогда как проект в текущем виде решает преимущественно задачу снижения регуляторной нагрузки на операторов. Более обоснованным вариантом было бы установление федеральных минимальных стандартов с одновременным закреплением права субъектов РФ и муниципальных образований вводить более строгие требования в отдельных случаях, если такие требования основаны на санитарно-эпидемиологическом, градостроительном или экологическом обосновании, применяются недискриминационно и не создают полного необоснованного запрета оказания услуг связи на соответствующей территории. Кроме того, оптимальное решение предполагает обязательное утверждение федеральной методики, оценку альтернативных площадок размещения и повышение прозрачности информации для граждан, чего проект в нынешней редакции не содержит.
7. Повлияет ли принятие проекта НПА на расходные обязательства субъектов Российской Федерации?
Несмотря на указание в пояснительной записке об отсутствии влияния на расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, полное отсутствие последствий для субъектов РФ представляется недостаточно обоснованным, поскольку принятие проекта повлечет по меньшей мере организационные и административные издержки, связанные с необходимостью ревизии и изменения действующих региональных нормативных актов, анализа правоприменительной практики, подготовки новых редакций документов, проведения согласительных процедур, правовой экспертизы и последующего сопровождения конфликтных ситуаций с гражданами и хозяйствующими субъектами. Дополнительная нагрузка может возникнуть и у муниципалитетов, которым придется в сжатые сроки приводить свои акты в соответствие, разъяснять населению новые правила, рассматривать обращения и участвовать в судебных спорах в случае роста конфликтности. Поэтому корректнее указывать, что проект способен повлечь косвенные расходные обязательства организационно-правового характера, объем которых в материалах к проекту в настоящее время не оценен. В связи с этим предлагается дополнить финансово-экономическое обоснование оценкой затрат субъектов РФ и муниципальных образований на пересмотр действующих актов и адаптацию правоприменения, а также увеличить срок приведения актов в соответствие как минимум до двенадцати месяцев после утверждения федеральной методики регулирования.
8. Какое влияние на социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации может оказать предлагаемое регулирование?
Влияние предлагаемого регулирования на социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации является неоднозначным и не может оцениваться исключительно как положительное, поскольку наряду с потенциальным ускорением размещения инфраструктуры связи и упрощением деятельности операторов проект способен вызвать и значимые негативные последствия для качества городской среды, социальной стабильности и доверия граждан к органам власти. В регионах с плотной жилой застройкой, высокой концентрацией социальных объектов и повышенной чувствительностью населения к вопросам размещения источников электромагнитного излучения отмена дополнительных местных ограничений может привести к росту протестной активности, увеличению числа судебных споров, затягиванию реализации конкретных проектов и ухудшению условий взаимодействия между населением, органами власти и бизнесом, что само по себе негативно влияет на инвестиционный и управленческий климат. При этом для многих субъектов РФ, обладающих значительными территориальными ресурсами, задача развития связи может быть решена без столь жесткого ограничения местных полномочий, путем более гибкого выбора площадок размещения и учета специфики территории. В связи с этим предлагается доработать проект с учетом дифференцированного подхода к субъектам РФ, предусмотреть механизм учета плотности застройки и особенностей территорий, а также дополнить материалы оценки регулирующего воздействия анализом социально-экономических эффектов не только для операторов связи, но и для населения, органов публичной власти и городской среды.
Наша деятельность ведется на общественных началах и энтузиазме. Мы обращаемся к Вам с просьбой оказать посильную помощь нашей экспертной и правозащитной деятельности по защите традиционной семьи и детей России от западных технологий и адаптированных с помощью лоббистов законов. С Вашей помощью мы сможем сделать еще больше полезных дел в защите традиционной Российской семьи!
Для оказания помощи можно перечислить деньги на карту СБЕРБАНКА 4276 5500 3421 4679,
получатель Баранец Ольга Николаевна
или воспользуйтесь формой для приема взносов:
Личный кабинет
