Анализ ПП Правительства РФ о применении мессенджера MAX в МФЦ и переводу части госуслуг ТОЛЬКО в цифровой вариант

Проект формально посвящён модернизации системы МФЦ и уточнению перечней государственных услуг, предоставляемых по принципу «одного окна», а также интеграции автоматизированных информационных систем МФЦ с инфраструктурой «многофункционального сервиса обмена информацией». В текст заложена концепция расширения цифровых коммуникаций: уведомления о статусе, получение обратной связи, оценка качества, автоматическое информирование о результатах, виртуальный помощник (чат-бот), онлайн‑консультирование, содействие оплате пошлин и подписание документов электронной подписью, а также подтверждение личности заявителя через интегрированную инфраструктуру (при наличии технической возможности).

С точки зрения базовых гражданских прав проект не содержит прямой нормы, устанавливающей обязанность гражданина использовать конкретное приложение, мессенджер, либо иной цифровой инструмент. Напротив, в части требований к информированию в МФЦ закрепляются и детализируются традиционные, офлайн‑ориентированные элементы: наличие бумажных источников информирования (стенды), обязательность доведения до граждан исчерпывающих сведений о порядке получения услуг, а также создание в МФЦ рабочей точки доступа к Единому порталу госуслуг и региональным порталам. Это имеет значение для принципов доступности услуг и недискриминации граждан по признаку наличия/отсутствия личных устройств или цифровых навыков: государство признаёт, что доступ к цифровым услугам должен обеспечиваться в том числе через инфраструктуру МФЦ, а не перекладываться целиком на гражданина.

Однако оценка рисков для прав и свобод должна учитывать не только буквальное отсутствие прямого принуждения, но и институциональные эффекты, которые проект способен запустить в правоприменении. Ключевой «узел риска» — изменение логики взаимодействия «гражданин–государство» в сторону цифрового контура по умолчанию и постепенной нормализации модели, при которой МФЦ из «точки приёма и оформления» превращается в «точку сопровождения цифровых процедур». На это указывает, в частности, переработка подхода в постановлении №797: федеральным органам предписывается разрабатывать планы мероприятий по переводу очных обращений граждан за услугами в МФЦ и одновременно определять перечни услуг (при наличии) с указанием сроков реализации, которые будут предоставляться в упреждающем (проактивном) режиме и/или исключительно в электронном виде, при этом информирование по ним осуществляется в МФЦ. Такая конструкция объективно создаёт вероятность «функционального вытеснения» офлайн‑канала по отдельным услугам: гражданин может прийти в МФЦ и получить консультацию, но не получить возможность подать заявление/получить результат в привычном бумажном виде, если услуга отнесена к «исключительно электронным» на уровне регламентов.

Для прав и свобод граждан это важно в нескольких измерениях.

Во‑первых, принцип равного доступа к государственным услугам. Любая фактическая или нормативная связка «услуга только электронно» должна сопровождаться устойчивыми гарантиями для тех, кто по объективным причинам не может или не желает использовать цифровые средства: отсутствие смартфона, ограниченная цифровая грамотность, возраст, инвалидность, проживание в территориях с низким качеством связи, религиозные/мировоззренческие мотивы, повышенные требования к приватности. Проект таких гарантий сам по себе не прописывает.

Во‑вторых, «цифровые свободы» как свобода выбора канала взаимодействия и свобода от навязывания конкретной технологии. В проекте прямо закрепляется интеграция МФЦ с инфраструктурой сервиса обмена информацией для уведомлений, обратной связи, чат‑бота и иных коммуникаций. Такая интеграция может быть реализована множеством способов, включая мобильные приложения, веб‑кабинеты, рассылки, платформенные уведомления. Риск снижения цифровых свобод возникает тогда, когда «возможность» превращается в «единственно рабочий способ», а альтернативы формально остаются, но становятся труднодоступными (например, длительное ожидание, отказ в приёме без электронной записи, фактическая невозможность получить консультацию иначе как через чат‑бот). Сам проект не вводит такого режима, но создаёт предпосылки для управленческого давления: цифровой канал проще масштабировать и дешевле обслуживать, что в условиях ограниченных ресурсов часто приводит к вытеснению иных способов коммуникации на практике.

Отдельное внимание заслуживает блок, который вводится с отложенным вступлением в силу: онлайн‑консультирование, содействие оплате, подписание документов электронной подписью и подтверждение личности через интеграцию с сервисом обмена информацией (при наличии технической возможности). Риск — усиление зависимости доступа к услуге от цифровой идентификации и от конкретной инфраструктуры электронной подписи. Если в правоприменении будут формироваться практики, при которых «правильный» способ взаимодействия — это использование определённого цифрового инструмента, то появится технологическая обусловленность реализации права на услугу. Это особенно чувствительно при подтверждении личности: идентификация — ядро доступа к государственным сервисам, и любые монополизированные или безальтернативные механизмы идентификации повышают риск исключения части граждан и риск принуждения к использованию конкретных средств.

В‑третьих, приватность и защита персональных данных. Проект подразумевает расширение обмена данными между системами МФЦ и инфраструктурой сервиса обмена информацией: статусы обращений, уведомления о результатах, обратная связь, оценка качества, а также идентификационные сценарии. Чем больше точек интеграции, тем выше требования к правовой определённости: какие данные передаются, на каком основании, какие сроки хранения, кто оператор, кто имеет доступ, какие журналы и контроль. В представленном фрагменте эти гарантии не раскрыты.

В‑четвёртых, правовая неопределённость и гарантии обжалования. Проект усиливает информирование граждан о порядке досудебного обжалования, что является правозащитно значимым элементом. Однако при цифровизации ключевым становится вопрос: будет ли сохранён полноценный, удобный и не дискриминационный путь обжалования для тех, кто не пользуется цифровыми каналами, и не будет ли обжалование «завязано» на тот же сервис обмена информацией или на личный кабинет. Если процедура жалобы фактически переносится в «цифровую среду по умолчанию», это может сузить реальную доступность защиты прав, даже при формальном наличии нормы об обжаловании.

В‑пятых, риск «подмены права сервисом». В проекте есть важное изменение в требованиях к электронным услугам (п. 191 постановления №236): при получении результата услуги на едином портале в форме электронного документа «дополнительно обеспечивается возможность» получить по желанию заявителя документ на бумажном носителе, подтверждающий содержание электронного документа, в организациях, обладающих правом выдачи ключей простой электронной подписи и интегрированных с порталом (при наличии технической возможности). Эта норма закрепляет модель: результат — электронный, бумага — производное подтверждение. С правозащитной точки зрения это может быть приемлемо при наличии реальной, не формальной, доступности бумажного подтверждения. Но если «при наличии технической возможности» начнёт использоваться как основание для отказов либо региональные перечни будут чрезмерно узкими, граждане могут столкнуться с ситуацией, когда юридически значимая реализация права зависит от цифрового канала, а бумажная альтернатива превращается в исключение.

Таким образом, общий вывод таков: сам по себе проект не закрепляет прямого «принуждения к установке мессенджера/приложения» и содержит элементы, поддерживающие офлайн‑доступ (бумажное информирование, рабочие места доступа к порталам в МФЦ). Тем не менее он усиливает тренд на «цифровое по умолчанию», расширяет интеграционные контуры и вводит предпосылки для того, чтобы по мере принятия регламентов отдельных услуг и управленческих решений на местах офлайн‑варианты могли сокращаться. Следовательно, риск сужения прав и снижения цифровых свобод носит в основном не буквальный, а институциональный характер: он проявится при сочетании данного постановления с (1) перечнями услуг «исключительно электронно», (2) практикой МФЦ по записи/приёму/консультированию, (3) детализацией правил сервиса обмена информацией, включая идентификацию, уведомления и обработку данных.

Предлагаем всем направить предложения и замечания разработчикам в правительстве. Пишите электронные письма на майл galae@economy.gov.ru

ОБРАЗЕЦ ОБРАЩЕНИЯ

ПРЕДЛОЖЕНИЯ И ЗАМЕЧАНИЯ к проекту постановления Правительства Российской Федерации ID проекта 02/07/10-25/00161866

Прошу учесть при доработке Проекта необходимость дополнительных гарантий соблюдения прав и свобод граждан при развитии цифровых каналов предоставления государственных и муниципальных услуг и интеграции МФЦ с цифровой инфраструктурой.

Поддерживая цели повышения качества обслуживания и информирования граждан, считаю важным прямо закрепить в Проекте принципы, исключающие ухудшение доступности услуг для граждан, которые не используют смартфоны, приложения, личные кабинеты, электронную подпись либо по иным причинам предпочитают офлайн-взаимодействие.

ПРОШУ ВНЕСТИ В ПРОЕКТ СЛЕДУЮЩИЕ ОБЩИЕ ПРАВКИ (ПРИНЦИПЫ И ГАРАНТИИ):

1) Принцип добровольности цифровых каналов

Дополнить Проект нормой о том, что использование заявителем цифровых каналов взаимодействия (включая получение уведомлений, обратной связи, консультирование в электронном виде, использование чат-ботов и иных сервисов обмена информацией) является добровольным и не может выступать условием получения государственной или муниципальной услуги либо консультирования в МФЦ.

Возможная формулировка:

«Использование заявителем цифровых каналов взаимодействия и сервисов обмена информацией является добровольным и не может являться основанием для отказа в приеме, консультировании, предоставлении информации, совершении действий, связанных с организацией предоставления государственных и муниципальных услуг».

2) Недопустимость технологического навязывания

Закрепить прямой запрет на отказ или создание препятствий заявителю по мотиву отсутствия у него:

— мобильного устройства;

— установленного программного обеспечения;

— учетной записи/личного кабинета;

— согласия на использование конкретного способа электронного взаимодействия.

Возможная формулировка:

«Не допускается отказ или ограничение доступа к услугам/информированию по мотиву неиспользования заявителем личных устройств, программного обеспечения, учетных записей или иных средств электронного взаимодействия».

3) Сохранение доступной офлайн-альтернативы

Внести норму, что при внедрении уведомлений, цифрового информирования, оценки качества и иных функций через цифровую инфраструктуру МФЦ обязаны обеспечивать равнозначный способ получения информации и совершения необходимых действий офлайн (в помещении МФЦ, по телефону, письменно — в зависимости от конкретной процедуры), без ухудшения доступности и сроков.

Возможная формулировка:

«Внедрение цифровых способов информирования и взаимодействия не исключает и не ограничивает доступность офлайн-способов получения информации и совершения действий, необходимых заявителю».

4) «Техническая возможность» не должна становиться основанием для отказа в правах

Уточнить, что оговорка «при наличии технической возможности» означает только порядок реализации конкретной цифровой функции, но не может приводить к отказу в предоставлении информации/совершении действий и должна сопровождаться предоставлением альтернативы.

Возможная формулировка:

«При отсутствии технической возможности реализации цифрового способа взаимодействия заявителю обеспечивается альтернативный способ, позволяющий реализовать его право на получение услуги/информации».

5) Гарантии при подтверждении личности и подписании документов

Добавить принцип, что внедрение удаленной идентификации и подписания документов в электронной форме является дополнительной опцией и не ограничивает возможность идентификации и подачи документов в традиционном порядке, предусмотренном законодательством.

Возможная формулировка:

«Использование средств электронной идентификации и электронной подписи является дополнительной возможностью и не исключает предусмотренных законодательством способов обращения и подтверждения личности».

6) Гарантии цифровой приватности

Дополнить Проект общей нормой о недопустимости избыточного сбора и передачи персональных данных при интеграции информационных систем, а также о прозрачности информирования заявителей о том, какие сведения используются для уведомлений и обратной связи.

Возможная формулировка:

«Интеграция информационных систем осуществляется с соблюдением принципов минимизации обрабатываемых данных и информирования заявителя о целях и составе используемых сведений в пределах, необходимых для предоставления услуг».

Предлагаемые дополнения направлены на предупреждение дискриминации граждан, которые не используют цифровые каналы, и на сохранение реальной возможности получения услуг и информации без принуждения к использованию конкретных технологических решений. Указанные принципы повысят доверие граждан к реформе, снизят социальные риски и обеспечат устойчивость правоприменения в регионах.

Прошу рассмотреть указанные предложения в рамках публичного обсуждения и отразить результаты рассмотрения в сводке предложений.